Doutrina: ALGUMAS CONSIDERAÇÕES ACERCA DA PERCEPÇÃO DE DIÁRIAS NO SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL

Autor:
OLIVEIRA, José R. A. de

RESUMO: O presente estudo visa incutir ponto de reflexão acerca da percepção de diárias no âmbito do serviço público federal em face dos tão aclamados princípios da dignidade humana e da igualdade. Para atingir esse desiderato procedeu-se a um trabalho de pesquisa pertinente ao tema na legislação dos três níveis de Poder Federal (Executivo, Legislativo, Judiciário) e também no Ministério Público da União. Concluiu-se que o critério preponderante para se definir o valor das diárias é o cargo ocupado pelo beneficiário, o que entendemos não ser muito correto, visto que trata de benefício de natureza jurídica indenizatória com a mesma finalidade.

PALAVRAS-CHAVE: Serviço Público. Princípio da Dignidade Humana. Princípio da Igualdade. Diárias.

1 Introdução

Desde os primórdios da humanidade, o homem sempre procurou subjugar o seu semelhante, seja pela força, seja pela persuasão. Nessa época, a questão religiosa era invocada para justificar a desigualdade e o tratamento disforme entre as pessoas.

Hodiernamente, é quase unânime a ideia de que cada ser humano é ontologicamente igual a todos os outros, sendo, pois, sujeito ao mesmo tratamento perante a Lei.

Vários autores pátrios já doutrinaram sobre o tema, dentre eles, José Afonso da Silva(1) que citando Seabra Fagundes, nos ensina:

"(...) que, ao elaborar a lei, deve reger, com iguais disposições - os mesmos ônus e as mesmas vantagens - situações idênticas, e, reciprocamente, distinguir, na repartição de encargos e benefícios, as situações que sejam entre si distintas, de sorte a quinhoá-las ou gravá-las em proporção às suas diversidades."

Em nível Constitucional, a Carta Magna de 1988 nocaputdo art. 5º, estabeleceu o princípio da igualdade, sem qualquer distinção de qualquer natureza, nos termos seguintes:

"Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:"

Yara Maria Pereira Gurgel(2) também discorreu acerca do tema:

"É paradigma recente que os homens são iguais como espécie humana, como carga genética. A humanidade é uma só. Todos derivam da mesma raça. Mas, quando inseridos no contexto social, há desigualdades de natureza econômica que impedem o gozo de Direitos Humanos, essenciais à vida digna, como o direito à moradia e ao lazer.

(...)

A partir da percepção de que a espécie humana é absolutamente idêntica, no que tange à carga genética, aos fatores e necessidades biológicas, à racionalidade, à capacidade de ter sensações e emoções, sendo dotada de vontade, consciência e liberdade de pensamento, atributos necessários ao livre-arbítrio, entende-se que todo homem e toda mulher são detentores de direitos, em especial à vida digna, visto que são seres únicos e insubstituíveis.

As pessoas são iguais como espécie humana, mas diferentes quanto a fatores socioeconômicos, transmitidos nas necessidades e aspirações para a consecução do bem-estar comum. Dessa forma, a todo ser humano deve ser atribuído o mesmo valor, não cabendo qualquer forma de comparação ou distinção."

Ademais, o constituinte inseriu no texto Constitucional, a dignidade humana como um dos princípios fundamentais (art. 1º, III, CF/88), colocando o homem no centro do ordenamento jurídico brasileiro, de modo que a norma só terá eficácia se for para regular tudo que diz respeito ao ser humano, tendo-o como fim.

Neste ensaio, a fim de abordarmos à luz do princípio da dignidade humana e da igualdade o instituto das diárias percebidas no serviço público federal, notadamente no âmbito dos Poderes Judiciário, Executivo, Legislativo, bem como no Ministério Público da União, apoiamo-nos novamente nos ensinamentos da Profª Yara Maria Pereira Gurgel(3):

"Assim, a ideia de dignidade da pessoa humana, tradução jurídica para a visão antropocêntrica de que o ser humano é o agente único e principal do Ordenamento Jurídico contemporâneo, tem como pontapé principal a ruptura com o positivismo, pós-1945, e a inserção do respeito e proteção ao ser humano no Ordenamento Jurídico internacional. A partir de então, a condição humana se traduz em único requisito essencial à proteção jurídica internacional ao ser humano.

O princípio da Dignidade Humana, bem como o da Igualdade e Não Discriminação, tradução jurídica para o ideal de valorização do ser humano, passam não apenas a ser inseridos expressamente nas Constituições Ocidentais, mas a conduzir todo o Ordenamento, tanto no Direito Público quanto no Privado, no que tange às relações intersubjetivas, incluindo aquelas em que não esteja presente o Estado. Com isso, o ser humano deixa de ser súdito do Príncipe para ser cidadão do Estado.

Ademais, merece registro o fato de que o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana, juntamente com o da Igualdade e Não Discriminação e os Direitos Fundamentais, não são suscetíveis de variações hierárquicas, renúncia ou alienação. Constituem a gênese do respeito ao ser humano e a fundamentação do conteúdo mínimo de existência digna, incluindo o trabalho decente."

2 As Diárias

A diária é uma modalidade de indenização, na qual o servidor a recebe em pecúnia, quando se deslocar a serviço de forma eventual, do local de exercício para outra localidade para custear despesas havidas com hospedagem, locomoção urbana e alimentação.

Essa vantagem, primeiramente, foi prevista no art. 130 do Decreto-Lei nº 1.713, de 28.10.1939, que rezava,in verbis: "Ao funcionário que se deslocar da sede no desempenho de suas atribuições poderá ser concedida uma diária a título de indenização das despesas de alimentação e pousada."

Posteriormente, o art. 135 da Lei nº 1.711, de 28.10.52, veio em substituição ao dispositivo legalsupra, disciplinar a matéria,in verbis: "Ao funcionário que se deslocar da sua repartição em objeto de serviço conceder-se-á uma diária a título de indenização das despesas de alimentação e pousada."

Atualmente, a Lei nº 8.112, de 11.12.90, que trata do Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civil da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais rege o tema da forma abaixo:

"Art. 58 - O servidor que, a serviço, afastar-se da sede em caráter eventual ou transitório para outro ponto do território nacional ou para o exterior, fará jus a passagens e diárias destinadas a indenizar as parcelas de despesas extraordinária com pousada, alimentação e locomoção urbana, conforme dispuser em regulamento."

Nota-se que a lei não estabelece o valor das diárias, deixando essa tarefa para o regulamento de cada poder.

Desse modo, nas três esferas de poder - Judiciário, legislativo, Executivo e também no Ministério Público -, o seu valor não é uniforme, conforme verificaremos adiante.

3 Poder Executivo

No Poder Executivo, o valor da diária é definido obedecendo basicamente a dois critérios, a saber: I) o cargo exercido pelo beneficiário e, II) o destino da viagem.

Observa-se que o valor da maior diária (Ministro de Estado) é aproximadamente 162% superior à menor diária (R$ 224,20) creditada aos servidores de nível intermediário e auxiliar.

Os valores podem ser conferidos na leitura da tabela(4) a seguir, consoante o Decreto nº 6.907, de 21.07.09:

Classificação do Cargo/Emprego/Função	Deslocamentos para Brasília/Manaus/ Rio de Janeiro	Deslocamentos para Belo Horizonte/ Fortaleza/Porto Alegre/Recife/ Salvador/São Paulo	Deslocamentos para outras capitais de Estados	Demais deslocamentos
A) Ministro de Estado	581,00	551,95	520,00	458,99
B) Cargos de Natureza Especial	406,70	386,37	364,00	321,29
C) DAS-6; CD-1; FDS-1 e FDJ-1 do BACEN	321,10	304,20	287,30	253,50
D) DAS-5, DAS-4, DAS-3; CD-2, CD-3, CD-4; FDE-1, FDE-2; FDT-1; FCA-1, FCA-2, FCA-3; FCT1, FCT2; FCT3, GTS1; GTS2; GTS3.	267,90	253,80	239,70	211,50
E) DAS-2, DAS-1; FCT4, FCT5, FCT6, FCT7; cargos de nível superior e FCINSS.	224,20	212,40	200,60	177,00
F) FG-1, FG-2, FG-3; GR; FST-1, FST-2, FST-3 do BACEN; FDO-1, FCA-4, FCA-5 do BACEN; FCT8, FCT9, FCT10, FCT11, FCT12, FCT13, FCT14, FCT15; cargos de nível intermediário e auxiliar	224,20	212,40	200,60	177,00

4 Poder Legislativo

As diárias são escalonadas considerando o cargo ocupado e o índice demográfico da cidade de destino.

4.1 Senado Federal

No Senado da República, o valor das diárias foi estabelecido por meio do Ato da Diretoria-Geral nº 2.542 de 2010 e a diferença entre a maior diária (R$581,00) é aproximadamente 111% superior comparada com a menor diária creditada ao Técnico e Auxiliar Legislativo.

Cargo	Localidade 1 (R$)(5)	Localidade 2 (R$)(6)	América do Sul (US$)	Outros países (US$
Senador da República	581,00	460,61	353,00	416,00
Ocupante de FC-5	523,42	418,74	283,00	333,00
Ocupante de FC-4	488,53	390,82	283,00	333,00
Consultor, Advogado e Ocupante de FC-3	436,19	348,95	283,00	333,00
Ocupante de FC-2	403,04	322,43	255,00	300,00
Analista Legislativo e ocupante de FC-1	373,38	298,35	226,00	266,00
Técnico Legislativo e Auxiliar Legislativo	345,46	275,67	226,00	266,00
Adicional de Embarque	219,84	219,84

4.2 Câmara dos Deputados

Já no âmbito da Câmara dos Deputados, a matéria é regulada pelo Ato da Mesa nº 133, de 31.10.02.

Percebe-se que a variação entre a maior e a menor diária é de aproximadamente 106%.

Classificação do cargo/Função ou Equivalente	Tabela 1		Tabela II
	Localidade 1 (R$)(7)	localidade 2 (R$)(8)	Viagens Internacionais
			América do Sul	Outros Países
Presidente	350	300	350	US$ 450
Deputados	300	250	320	US$ 350
FC-10, FC-09/CNE-01, CNE-02	280	220	280	US$ 320
FC-08, FC-07/CNE-03, CNE-04, CNE-07	250	200	220	US$ 250
Analistas e Técnicos Legislativos, demais FCs e CNEs	200	170	200	US$ 220
Adicional de Embarque/Desembarque	160	136	160	US$ 176

4.3 Poder Judiciário - Supremo Tribunal Federal

A seu turno, na Suprema Corte, os valores são definidos com base no cargo ocupado, independente da localidade de destino, por força da Resolução STF nº 329, de 06.11.06.

Aferindo o valor da maior diária (R$614,00) destinado ao Ministro com a menor diária (R$190,00), infere-se que a diária do Ministro é aproximadamente 223% superior à do servidor.

BENEFICIÁRIOS	NACIONAL	INTERNACIONAL
	(Valor em R$)	(Valor em US$)
Ministro	614,00	485,00
CJ-4	372,00	388,00
CJ-3	346,00	349,00
CJ-2	320,00	310,00
CJ-1 e FC-06	268,00	271,00
Analista Judiciário e FC-01 a FC-05	216,00	233,00
Técnico Judiciário e Auxiliar Judiciário	190,00	193,00

4.4 Ministério Público da União

No âmbito do Ministério Público, o beneficiário recebe as diárias de forma fracionada por força do disposto no art. 2º da Portaria PGR nº 472/08:

"Art. 2º - Para a elaboração do cálculo do valor da diária será considerado o valor inteiro fixado no presente ato destinado a indenizar o beneficiário da seguinte forma: 1/4 (um quarto) para alimentação; 1/4 (um quarto) para o transporte e 1/2 (metade) para hospedagem."

Aos Membros, o valor da diária é indexado ao valor do subsídio, segundo a Lei Complementar nº 75/93(9), a qual dispõe que o valor das diárias do Membro é no mínimo equivalente a um trinta avos do valor do subsídio.

Assim, considerando como modelo a carreira do Ministério Público Federal, o valor das diárias, de acordo com a Portaria PGR nº512, de 14.09.2011, publicada no Diário Oficial da União, Seção II, p.52, em 16.09.2011, são o seguintes:

Cargo	Subsídio	Diárias
Procurador-Geral da República	R$26.723,13	R$890,77
Subprocurador-Geral da República	R$25.386,97	R$846,23
Procurador Regional da República	R$24.117,62	R$803,92
Procurador da República	R$22.911,74	R$763,72

Quanto aos servidores do MPU, os valores das diárias são arbitrados pelo Procurador-Geral da República, observando o critério do cargo ocupado conforme tabela(10) a seguir:

Cargo/Função	Valor (R$
Analista e ocupante de CC1 a CC7	290,00
Técnico e ocupante de FC1 a FC 3	265,00

Relativamente ao Ministério Público, constata-se que a maior diária (R$ 890,77) destinado ao Procurador-Geral é aproximadamente 236% superior à menor diária (R$ 265,00) creditada ao servidor de nível médio.

5 Sistema Remuneratório no Serviço Público

Pelo serviço prestado, o servidor público recebe uma retribuição em espécie, denominada remuneração ou subsídio tão bem comentado pela douta Professora Fernanda Marinela de Sousa Santos(11):

"Com o advento da Emenda Constitucional nº 19, de 1998 passaram a coexistir para os servidores públicos dois sistemas remuneratórios: o tradicional que compreende uma remuneração formada por duas parcelas, sendo uma fixa e outra variável conforme as condições de cada servidor; um novo sistema em que a remuneração do servidor é constituída de uma parcela única que exclui a possibilidade de percepção de vantagens pecuniárias variáveis, o que foi denominado subsídio."

Impende assinalar, que as diferenças de remuneração/subsídio creditados aos servidores públicos consideram alguns fatores, a saber: a) a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira, b) requisitos de investidura e, c) as peculiaridades dos cargos.

Portanto, se as retribuições pecuniárias destinadas aos servidores públicos são distintas em razão da natureza também distinta de cada cargo ocupado, por que o valor da diária é diferente se a natureza é idêntica?

6 Análise

Em síntese, vejamos como ficou o quadro comparativo acerca dos valores das diárias pesquisadas.

	Maior Diária (R$)	Menor Diária (R$)	Diferença
Executivo	581,00	224,20	162%
Senado Federal	581,00	275,67	111%
Câmara dos Deputados	350,00	170,00	106%
Judiciário - STF	614,00	199,00	223%
Ministério Público da União	890,77	265,00	236%

Assim, infere-se da análise das tabelas supramencionadas que a sistemática usada para definir o valor das diárias no serviço público possui um ponto de convergência em comum, qual seja o cargo ocupado pelo beneficiário. Contudo, esse critério, a nosso sentir, não é o mais equânime, mais justo; pois é cediço que a crença segundo a qual situações semelhantes devem ser tratadas da mesma forma constitui principio básico do Direito.

Ora, se a finalidade da diária é custear as necessidades com alimentação, hospedagem e transporte para servidores em serviço, como pode haver discrepância de valores, se o beneficiário é um ser humano com as mesmas carências materiais?

À guisa de exemplificação, o sistema atual de concessão de diárias permite a ocorrência da constrangedora situação: Em dada viagem a trabalho, um Agente Político percebe a título de diárias para almoçar a quantia de R$170,00; por sua vez o motorista que o conduz recebe a bagatela de R$30,00. O que justifica, então, que um Membro de Poder perceba mais para se alimentar, se hospedar, e até mesmo se locomover que o servidor que o transporta?

Com base nesses valores, quem se hospeda, se alimenta e se locomove com mais dignidade?

Será que um cargo ocupado é condição suficiente para justificar tamanha disparidade nos valores percebidos?

No nosso entendimento, a resposta é negativa, pois se a finalidade da vantagem é a mesma, e em se tratando de seres humanos carentes das mesmas necessidades, é óbvio que o valor das diárias, deveria ser o mesmo.

Um fator que corrobora o nosso ponto de vista é a concessão de outra vantagem, também de caráter indenizatória, qual seja o auxílio-alimentação, que inicialmente foi instituída no âmbito do Poder Executivo por meio da Lei nº 8.460/92, e logo adotada pelo restante da Administração Pública.

Pois bem, essa indenização - auxílio alimentação - destina-se a subsidiar as despesas com refeição aos servidores ativos, e o valor percebido é idêntico a todos, independentemente do cargo ocupado. Vale frisar que o seu valor é deduzido do montante pago a título de diárias.

Cumpre assinalar que, dada a natureza de verba indenizatória do auxílio-alimentação, sua percepção, tal como ocorre com as diárias, é compatível com o regime de remuneração por meio do subsídio, não computando, portanto, para fins de teto remuneratório.

Indaga-se por que não se deve adotar o mesmo critério existente no caso do auxílio-alimentação para a concessão das diárias, tendo em vista ser idêntica a finalidade de ambas as vantagens?

7 Conclusão

Assim sendo, com base na análise realizada nas tabelas supramencionadas, conclui-se que o critério adotado para definir o valor das diárias no serviço público se resume ao cargo ocupado pelo beneficiário.

Contudo, neste ensaio foram apresentados argumentos contra tal critério, uma vez que ele afronta principalmente os princípios da dignidade da pessoa humana e da igualdade.

Destarte, sugerimos que a cúpula dos três Poderes, bem como do Ministério Público, reavalie, discuta, adote outros critérios para a concessão de diárias, uma vez que os chefes de cada poder gostam de retoricamente exaltar os princípios acima citados, mas que na prática, infelizmente, têm dificuldades de aplicá-los a um caso simples que é o das diárias.

Por fim, concluímos que seria de bom alvitre estipular o valor único das diárias no âmbito de cada poder, sem distinção de qualquer natureza, de modo a privilegiar a igualdade de tratamento entre as pessoas e, sobretudo atender de forma cabal a sua finalidade.

Frise-se, que não está aqui a criticar o mérito do quantum recebido pelos agentes políticos a título de diárias, e sim, lançar uma reflexão sobre o tema, na busca de justificativas razoáveis que expliquem tamanha disparidade em relação às diárias percebidas pelos servidores.

8 Referências

BRASIL. Ato da Diretoria-Geral do Senado Federal nº 2.542, de 2010. Dispõe sobre Os valores das diárias devidas aos Senadores da República e servidores do Senado Federal.

BRASIL. Decreto nº 6.907, de 21.07.09. Altera dispositivos dos Decretos ns. 71.733, de 18 de janeiro de 1973 e dispõem sobre diárias de servidores e de militares. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. 22 jul. 2009. Seção 1, p. 2.

BRASIL. Decreto-Lei nº 1.713, de 28 de outubro de 1939. Disponível em: . Acesso em: 21 set. 2011.

BRASIL. Lei Complementar nº 75, de 21 de maio de 1993. Dispõe Sobre a Organização, As Atribuições e o Estatuto Do Ministério Público Da União. Diário Oficial da União. Brasília, 21 de maio, Seção I, p. 6845.

BRASIL. Lei nº 1.711, de 28.10.52. Dispõe sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. 01 nov. 1952. Seção 1, p.16.865.

BRASIL. Lei nº 8.112, de 11.12.90. Dispõe sobre regime jurídico dos servidores públicos civis da união, das autarquias e das fundações públicas federais. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. 12 dez. 1990. Seção 1, p. 23.935. Acesso em 21.09.2011.

BRASIL. Portaria da Procuradoria Geral da República nº 472, de 23.09.08. Dispõe sobre a concessão de diárias aos membros e servidores do Ministério Público da União. Disponível em: . Acesso em: 23 set. 2011.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Resolução STF nº 329, de 06.11.06. Altera dispositivos da Resolução nº 254, de 9 de julho de 2003. Disponível em: . Acesso em: 29 set. 2011.

BRASIL. Ato da Mesa da Câmara dos Deputados nº 133, de 31.10.02. Disciplina a concessão de diárias de viagem no âmbito da Câmara dos Deputados. Disponível em: . Acesso em: 21 set. 2011.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível em: . Acesso em: 21 set. 2011.

BRASIL. Portaria da Procuradoria Geral da República nº512, de 14.09.2011. Dispõe sobre o cumprimento ao disposto no art. 74, § 1º da Lei nº 12.456, de 12 de agosto de 2011, resolve

Disponível em: . Acesso em: 23 set. 2011.

GURGEL, Yara Maria Pereira. Direitos Humanos, princípio da igualdade e não discriminação: sua aplicação às relações de Trabalho - São Paulo: LTr, 2010. Publicar os quadros demonstrativos de pessoal do Ministério Público da União, constantes do anexo desta portaria, com dados vigentes em 31 de agosto de 2 0 11. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. 16 set.2011. Seção II, p.52.

SILVA, José Afonso Da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 16. ed., Malheiros Editores, 1999.

SANTOS, Fernanda Marinela de Sousa. Servidores Públicos. Niterói:Impetus, 2010.

9 Apêndice

DAS - Direção e Assessoramento Superiores

CD - Cargo de Direção

FDS - Função Comissionada do Banco Central

FDJ - Função Comissionada do Banco Central

FDE - Função Comissionada do Banco Central

FDT - Função Comissionada do Banco Central

FCA - Função Comissionada do Banco Central

FCT - Função Comissionada de Telecomunicações

GT - Gratificação Temporária

FCINSS - Função Comissionada do Instituto Nacional de Seguridade Social

FG - Função Gratificada

GR - Gratificação de Representação

FST - Função Comissionada do Banco Central

FDO - Função Comissionada do Banco Central

FC - Função de Confiança

CNE - Cargo de Natureza Especial

CJ - Cargo em Comissão do Judiciário

CC - Cargo em Comissão

Notas

(1)Silva, Jose Afonso Da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 16. ed., Malheiros Editores, 1999, p. 218.

(2)Gurgel, Yara Maria Pereira. Direitos Humanos, princípio da igualdade e não discriminação: sua aplicação às relações de Trabalho - São Paulo: LTr,2010. P. 24 e 31.

(3)Gurgel, Yara Maria Pereira. Direitos Humanos, ob.cit. p. 32-33.

(4)Vide Apêndice para o significado das siglas.

(5)Capitais dos Estados e cidades com mais de 200 mil habitantes.

(6)Cidades com até 200 mil habitantes.

(7)O valor da diária para deslocamentos às capitais e para as cidades com mais de 200 mil habitantes.

(8)Valor da diária para deslocamento a cidades do interior dos Estados, com até 200 mil habitantes.

(9)Art. 227, - b, II da LC nº 75/93.

(10)Anexo III, da Portaria PGR nº 472 de 23.09.08

(11)Santos, Fernanda Marinela de Sousa. Servidores Públicos. Niterói:Impetus, 2010. p. 208